前言

上一期中我们就棚户区改造的现实和问题与大家进行了交流，本期我们将继续与大家交流分享我们参与部分项目中遇到的问题以及我们对棚户区改造的对策建议。希望我们的分享能够抛砖引玉，引发大家更广角度的思考。不当之处欢迎指正，提出意见。

一、我们参与部分项目中遇到的问题

 福山区棚户区改造问题

福山区位于胶东半岛东北部、黄海之滨，是全国首批14个沿海开放城市烟台市的市辖区，辖4个镇、3个街道办事处和1个省级高新技术产业区，1共有 58个居委会、179个行政村。

福山区存在多个城中村，城中村的土地存在国有、集体土地交叉，需要搬迁的房屋既有国有土地上房屋，又有集体土地上房屋，既包括住宅，还包括厂房等非住宅，还有村委会或居委会名下资产等，而且在棚户区改造过程中，村、街道两级在搬迁户的产权认定标准、估测量方法和尺度方面发现了一些模糊和疑难问题，这些都阻碍着棚户区改造的进程。

作为福山区政府的法律顾问和棚户区改造主体福山区城市建设发展有限公司的法律顾问，在经过多次研究会、碰头会后，最终确定棚户区改造时，由改造范围内的行政村（社区），经村（居）民代表大会表决，同意实施棚户区改造的，向所在镇街提出申请，镇街报区政府审批同意后实施的改造方案，并制定了三公告三公示的棚户区改造房屋搬迁实施程序，针对国有土地上房屋的搬迁安置和集体土地上房屋的搬迁安置分别起草了不同版本的住宅、非住宅、实物、货币等搬迁安置协议，使棚户区改造的流程和文本按照标准化进行，便于操作。

同时福山区棚户区改造采取房票模式，房票是指向棚户区改造区域的被搬迁人发放的，在有效使用期限内，购买属于安置房源的商品房结算时使用的特定票据。这种模式既遵从了棚户区改造货币化安置的原则,又能有效消化库存商品住房,有利于加快安置进度,缩短安置周期，对满足棚户区居民多元化需求、促进房地产市场健康持续发展具有重要意义。

二、棚户区改造对策建议

作为我国的一项重点惠民工程，棚户区改造由于缺少与其相配套的国家层面的法律法规作为法律支撑，往往会因棚户区改造地的复杂情况导致项目无法顺利推进，给棚户区改造工作有序进展造成阻碍，为顺利解决棚户区改造过程中所遇的问题症结，现结合我所实际参与的棚户区改造项目及现实操作经验，提出如下对策建议：

（一）利用网格化手段，加快推进棚改进程

棚户区改造工程作为惠及改造片区居民的整体工程，其改造涵盖的范围包括在改造片区范围内的每一户居民。因此，如何更快、更顺利的推进棚改进程是我们需要考虑的问题。

在棚改实际操作过程中，往往会出现不配合搬迁、不满意补偿方案等各种无法预料和掌控的情况，对棚改项目的进度造成一定的障碍，导致棚改项目无法按照预期来进展。为更顺利的推进棚改进程，我们建议对改造项目的前期工作，可以通过对拟棚改的片区进行网格化划分的方式来解决。

划分区域：将整个棚户区改造项目的区域范围拟设成为一个宏观上的改造片区，在这个大的片区的基础之上，可以从片区内地形位置、道路走向、群居的等具体情况选取其中的一种作为划分区域的标准，将整个宏观上改造片区划分为图示中的四个微观片区。

实施棚改：在划分的四个微观片区中，在棚改过程中将搬迁内容、流程等具体情况具体公告。四个微观区域同步进行棚改工作，当某个微观片区内存在某一户居民出现不同意棚改、不同意补偿方案等导致棚改无法进行的，该区域内的棚改可暂时中止，其他微观区仍可继续进行，互不影响。

预期效果：在项目具体实施的过程里，可以充分来发挥村民自治的作用，由急于改造、思想变通的居民采取多种方式、多种形式来帮助作通相关片区内的邻里工作。同时村居委等也可以通过三微一端的显示说法来加强政策的宣传以及组织的作用。通过村民和居委会双管齐下的方式一方面可以减轻相关部门的压力，另一方面也可以进一步加快棚户区项目改造的速度。

（二）集体土地棚改的主体问题

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”明确了我国土地的二元性，也意味着，如果对于集体土地上的房屋进行征收和改造补偿，集体性质的土地转变为国有土地的程序的是我们不可逾越的法律障碍。

就现阶段的情况来看，相对于国有土地上房屋征收补偿工作主体职能划分清晰来说，集体土地上房屋征收与补偿工作的主体单位并不明朗，鉴此，我所律师提出如下建议：

参照引导依据：目前大的环境下，集体土地上的房屋征收具体的工作内容以及流程等方面并无明确的、具体的法律规定可参照和依据，如在实际过程中棚户区项目改造涉及到集体土地，就山东省内来讲，在依据《山东省土地征收管理办法》规定的同时，可以将国有土地上房屋征收与拆迁工作的实施规则作为参照与引导，结合具体情况在一定范围内制定统一的实施规则。

发挥群众自治作用：我们所说的集体土地，通常意义上指的的是农村集体经济所有的土地，村集体或居委会作为基层群众自治组织，享有较高的自治权，对于村集体事务可以通过村民大会或者村民代表大会进行集体决策并形成最终的决定性意见。因此，政府在对集体土地进行棚户区改造工作时，应当充分利用并发挥好村集体或居委会的自治管理权限。

自治改造模式：在发挥村民自治作用的基础上，对于拟改造片区的集体土地，可以采取自治改造的模式。在此种模式下，政府部门可以转变以往主动下发征收决定的做法，由拟改造片区的村集体或居委会主动向政府部门提出棚户区的改造申请。经政府部门审核同意后，由政府部门发挥主导作用，引导村委会或居委会作为改造实施主体，进行房屋征收拆迁补偿工作。

在采取该种模式时，政府部门可以成立承担行政管理区划内棚户区改造工作的项目公司，由该项目公司、村委会或居委会及被拆迁人签订房屋拆迁补偿协议，依法履行合同义务，但在该补偿协议中，居委会或村委会以及被拆迁人作为合同的主体，项目公司只充当付款或其他简单义务的第三方。

采取自治改造模式的益处在于，一方面可以解决棚户区改造工程主体的问题，另一方面在具体实施棚户区改造工程房屋拆迁与补偿工作的过程里，通过村集体或者居委会集体决策的方式，来协商确定拆迁的补偿标准、方式等内容，可以避免村民分散形成小团体对于整体棚改工作形成对抗，增加拆迁补偿协议签订的难度。

因此，在棚改的过程里要注意发挥村民的力量，使其对于涉及到自身利益的事情进行自治，政府部门应当以“政府主导、社会参与、多元主体、群众意愿”为原则，积极鼓励并组织群众参与，有效推进棚改工作进行，进而推动整体棚改项目改造的进程。

（三）集体土地上房屋征收与拆迁时的补偿

进行棚户区改造工作前必须将集体土地收归国有即将土地性质由集体土地变更为国有用地，然后再对土地依法招拍挂，进行出让，进行后续的建设工作。

集体土地上房屋拆迁征收与补偿工作不同于国有土地表现在两个方面，一是土地的性质，棚户区改造的土地性质须为国有用地为土地基础，不能够在集体土地上直接进行改造工作；二是补偿问题，集体土地上的房屋拆迁征收与补偿涉及到两方面的补偿即土地和房屋的补偿。鉴此，我所律师提出如下对策：

制定拆迁补偿指导性文件或意见：根据目前现有的棚户区项目改造的案例来看，存在区级政府自行制定房屋征收补偿的指导性文件或指导性意见。

因此，就目前棚改工作需要加快推行的大背景下，政府部门对于集体土地上棚改项目的补偿问题，可以综合本行政区划内的经济发展水平、基础设施配置、人均消费能力以及被拆迁人的合理诉讼等因素加以分析，尽快制定适合本行政区划的实际情况的房屋征收补偿的指导性意见，为后期棚户区改造的工作做好前期指导性的基础。

行政与自治结合确定补偿方案：在确定集体土地上征收的补偿方式与标准时，政府可以参考国有土地上房屋征收的方式和标准制定相应的补偿方案。

在具体操作的过程里，政府部门可以组织拟改造片区内的“自治改造委员会”召开讨论会议，研讨补偿方案，在政府的政策指导和村委会或居委会的协商确认下形成最终的补偿方案。

当然采取此种方式来确认补偿方案应当注意，政府部门需预先制定补偿方案，并给予集体经济组织以适当的政策性引导，政府部门亦应当有合理的拆迁补偿预估标准，在集体经济组织成员自治决定时，补偿标准及方案应当在预估的标准范围内，以免造成改造资金需求困境。

（四）棚改时如何处理土地性质交叉并存问题

在本文的棚户区改造问题中的土地性质困境中已有陈述，在棚户区改造范围内可能既有国有土地又有集体土地，改造情况复杂。然在该类土地性质交叉问题中，有一类是十分复杂的，即在农村集体经济组织进行“农转非”或“农改居”时，居民身份变更为城镇户口性质，但是土地性质确尚未依法履行变更程序，或虽履行变更程序，但该程序尚存瑕疵，此类的历史遗留的土地性质问题将会给棚户区改造工作造成严重的困扰与阻碍。为解决此类问题，我所律师提出如下工作对策：

明确土地性质：若棚户区改造所涉的土地的性质系明确与确定的，对于集体土地及国有用地进行分类征收拆迁改造即可。对于集体土地按照本文前述的集体土地房屋征收与补偿的对策进行解决，而对于国有用地按照国有土地上房屋征收拆迁与补偿的相关规定进行即可。

具体问题具体对待：对于农村集体经济组织进行“农转非”或“农改居”时，土地性质发生变更时，如何确定补偿原则应当进行分类讨论。

第一，在“农转非”或“农改居”时，土地性质依法已经履行变更程序，由集体土地变更为国有用地，且相应的土地征收补偿安置已经到位，对于集体经济组织的成员进行土地征收补偿，那么在进行棚户区改造工作时按照国有用地的拆迁征收补偿方式进行。

第二，在“农转非”或“农改居”时，土地性质变更的手续尚未履行完成，即相关证据表明土地性质仍为集体土地，但有证据证明已向集体经济组织成员给付了土地征收补偿安置。在此情况下，鉴于土地性质变更的相关补偿已经到位，可以实际认定土地性质由集体土地已变更为国有用地，则在进行棚改时按照国有用地的征收补偿方式进行。

第三，在“农转非”或“农改居”时，虽然土地性质变更的手续已经履行完成，即从土地登记情况看，土地性质为国有用地而非集体土地。但是有证据表明土地征收时未给予集体经济组织成员相应的土地征收补偿安置，对于此情况，结合我所实际遇到的操作经验，一般应当按照集体土地的性质进行征收与补偿。

在上述三种情况中，又以第三种情况最为复杂，因部分农村集体经济组织进行“农转非”或“农改居”时，时间距今均较为久远，还有是在计划经济时期或《土地管理法》颁布实施之前完成的“农转非”或“农改居”与土地性质的变更工作。在当时的政策环境与背景下，土地性质的变更补偿是否存在尚需结合当时的土地政策及居民待遇等问题进行综合考量。因此，对于第三种问题的解决尚不可一概而论，若政府部门在进行棚改时遇到该问题，可委托专业的律师事务所依法展开调查，调取土地性质变更时相关的政策性文件、补偿证明等相关证明材料，以确定究竟应否予以补偿，律师事务所依据调查的事实出具法律意见书，作为政府部门确定补偿原则的依据与保障。