前 言

国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》中指出，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。

根据中央、国务院棚户区改造的重大战略部署，各地全力推进棚户区改造工作，取得了令人瞩目的成效，但也存在一定的问题。作为一家综合性的律师事务所，我们积极开展棚户区改造调研，从棚户区改造实际出发，就调研过程中发现的法律工作难点和困惑，进行多角度的分析，并展示我们曾参与过的项目，期望能够抛砖引玉，试图研究和破解棚户区改造以及城市更新过程中遇到的法律障碍和现实困境，能够顺利展开各项工作，通过加快对棚户区改造的深入推进，使居民的居住条件得到极大改善，生活品质得到明显提高，城镇功能也因此进一步完善，使城市的整体形象也因此更加鲜活。

期待我们的调研分析能够为棚户区改造的发展完善、改造工作的合法进行作出一定的贡献，能够为棚户区改造提供有益的启发和思考。如有不当之处，欢迎指正，并提出宝贵意见。由于篇幅所限，我们的成果展示将分几期进行，我们将就“棚户区改造的概念和历史沿革”、“我国目前棚户区改造的政策规定及关联性法律法规”、“棚户区改造的现实和问题”、“棚户区改造对策建议”分别与大家进行交流。

棚户区改造的概念和历史沿革

一、 棚户区改造概念的提出

“棚户区”这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。“棚户区改造”这一概念，则首先出自时任辽宁省委书记的李克强。

2004年12月26日，刚就任辽宁省委书记十二天的李克强，冒着零下30℃的严寒，深入抚顺最偏远、最贫困的莫地沟看望居民。亲眼目睹棚户区居民生活状况后，李克强当场承诺：“就是砸锅卖铁，也要让老百姓搬出棚户区！”四天后，在辽宁省委第九届八次全会上，“棚户区改造”被列为全省的“一号民生工程”。此后不到两年时间，辽宁就拆除棚户区房屋1212万平方米，建设回迁楼房1931.5万平方米，安置棚户区居民34.5万户、120万人，基本完成了5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。“要住房，找克强”成为一句民谣在辽宁流传开来。

据统计，时任辽宁省委书记的李克强曾4次主持召开省委常委会议研究棚户区改造工作，把棚户区改造作为正在开展的保持共产党员先进性教育活动的重要实践内容，从省到市都抽调了最得力的干部组成领导小组，并确定采取省委常委包市，市、县(市、区)党员领导干部包片，党员包户的办法，加大推进力度。李克强主政辽宁期间，全省共改造城市棚户区2910万平方米，被联合国人居署称赞为“世界奇迹”。

之后，随着李克强升任国务院副总理、总理，“棚户区改造”也逐渐成为国家政策，在全国各省市得到普遍实施，并得到广大人民群众的热烈欢迎。

二、棚户区改造政策沿革

【2012年】

2012年9月25日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，"三位一体"推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

【2013年】

2013年十二届全国人大一次会议大会闭幕后，新任国务院总理李克强面对中外记者承诺，本届政府下决心要再改造一千万户以上各类棚户区。不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。

2013年6月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善。

　　会议认为，今年以来我国经济形势总体平稳。要保持政策连续性和稳定性，稳定市场预期。要坚持稳中有进、稳中有为，积极采取既稳增长、又调结构，既利当前、又利长远，一举多得的有效措施，着力扩大内需。很多方面如棚户区改造等，可以接续形成新的经济增长点。要调整优化投资安排，压缩一般性投资，集中一部分资金重点加强对这些方面的支持，把钱用在“刀刃”上，引导、带动信贷和其他社会资金投入。持续推进制度创新，不断释放改革红利、激发市场活力，促进实现全年经济社会发展预期目标。

　　会议强调，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，破解城市二元结构，提高城镇化质量，让更多困难群众住进新居，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。

　　会议决定，在过去5年大规模改造棚户区取得显著成效的基础上，今后5年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户，其中2013年改造304万户。逐步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围。同步建设配套市政设施、公共服务设施，确保同步使用。

　　会议强调，要进一步强化政策支持。一是增加财政投入。今后5年要加大中央安排补助资金的支持力度，地方各级政府也要相应增加资金投入。二是引导金融机构加大对棚户区改造的信贷支持。符合规定的企业可发行专项用于棚户区改造项目的企业债券或中期票据。三是对企业用于政府统一组织的棚户区改造支出，准予在所得税前扣除。扩大棚户区改造安置住房的税收优惠政策范围。四是落实相关政策措施，鼓励和引导民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与棚户区改造。五是加大供地支持，将棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排。六是完善安置补偿政策，实行实物安置和货币补偿相结合，由居民自愿选择。

会议要求，各地区、各部门要重视并加强对棚户区改造的领导，省级政府是责任主体，并把责任分解落实到市县和有关部门。要优化棚户区改造规划布局，方便居民就业、就医、就学和出行等，确保工程质量安全。尊重群众意愿，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益，把好事办好。要抓住当前施工的有利时机，抓紧安排资金到位，加快推进棚户区改造工程，确保完成今年改造任务。同时，还要抓好其他保障房的建设、分配和管理，做好房地产市场调控，促进房地产市场健康发展。

针对会议精神，2013年7月，国务院办公厅发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，《意见》提出，2013年至2017年五年共计改造各类棚户区1000万户。要求五年改造城市棚户区800万户；改造国有工矿(含煤矿)棚户区90万户；改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户；改造国有垦区危房80万户。

为支持城市棚户区改造工作，2013年中央财政共下达棚户区改造及配套基础设施建设资金约723亿元，比2012年增加59亿元，增长8.8%。在中央支持下，棚户区改造工作取得积极成效。截至11月底，棚户区改造已开工323万套(户)，超过2013年计划开工量的6%；基本建成218万套(户)。

【2014年】

《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）印发以来，各地区、各有关部门加大棚户区改造工作力度，全面推进城市、国有工矿、国有林区（林场）、国有垦区（农场）棚户区改造，2013年改造各类棚户区320万户以上，2014年计划改造470万户以上，为加快新一轮棚户区改造开了好局。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中，与推进以人为核心的新型城镇化、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的要求相比还有较大差距，棚户区改造中仍存在规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题。为有效解决棚户区改造中的困难和问题，进一步加强棚户区改造工作，经国务院同意，国务院办公厅下发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》。

【2015年】

2015年10月10日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在全国棚户区改造工作电视电话会议上作出重要批示。批示指出：棚改寄托着千万住房困难家庭改善居住条件的希望，是推进以人为核心的新型城镇化的重要内容和抓手。近年来在各方共同努力下，棚改取得重大进展。但行百里者半九十，在现有基础上继续推动棚改并带动新型城镇化、包括有关配套和地下基础设施建设等，面临的挑战更多，任务更艰巨。各级政府要按照党中央、国务院统一部署，以对人民群众高度负责的态度，把棚改放在民生工作的突出位置，进一步围绕重点难点、抓住“硬骨头”矢力攻坚，进一步加大财税金融支持力度、创新机制吸引社会资本参与，进一步严格资金和项目监管，确保工程质量，不折不扣地按期完成既定任务，让更多的住房困难群众受益，带动扩大有效投资，不断提升新型城镇化水平，为保障和改善民生、促进经济社会发展作出更大贡献。

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。日前召开的国务院常务会议提出，积极采取既稳增长、又调结构，既利当前、又利长远，让群众特别是困难群众得到更多实惠的措施，着力扩大国内有效需求。很多方面如棚户区改造等，不但能实现百姓改善生活的盼头，而且能接续形成新的经济增长点。在过去5年大规模改造棚户区取得显著成效的基础上，今后5年再改造各类棚户区1000万户。

【2016年】

2016年3月5日，第十二届全国人民代表大会第四次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。2016年重点抓好三项工作。一是加快农业转移人口市民化。深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策。扩大新型城镇化综合试点范围。居住证具有很高的含金量，要加快覆盖未落户的城镇常住人口，使他们依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。发展中西部地区中小城市和小城镇，容纳更多的农民工就近就业创业，让他们挣钱顾家两不误。二是推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场平稳健康发展。今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。三是加强城市规划建设管理。增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进“多规合一”。开工建设城市地下综合管廊2000公里以上。积极推广绿色建筑和建材，大力发展钢结构和装配式建筑，提高建筑工程标准和质量。打造智慧城市，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心。

【2017年】

2017年1月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强对棚户区改造工作作出重要批示。批示指出：棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2016年，各地区、各有关方面积极作为、密切配合、攻坚克难，圆满完成棚改年度目标任务，对改善困难家庭住房条件、拉动扩大有效需求等发挥了重要作用。2017年棚改任务仍然艰巨，望认真贯彻党中央、国务院决策部署，牢固树立新发展理念，以推进供给侧结构性改革为主线，进一步加大工作力度，落实责任，保障好资金等各项条件，既推动今年新开工600万套棚改任务早安排、早启动，又抓好续建棚改项目建设，继续提高货币化安置比例，力争让更多群众早日入住。要围绕抓好工程质量安全、搞好配套设施建设，做好分配管理服务，完善措施、细化工作、严格监管，让搬进新居的群众住得更加放心、舒心。严肃查处挪用套取棚改资金等违法违规行为。以保障和改善民生的新成绩为促进经济持续健康发展作出新贡献，迎接党的十九大胜利召开！

2017年4月21日，国务院总理李克强考察济南槐荫区经十一路棚户区。该区已列入2017年济南棚改计划，涉及居民约4760户。李克强总理指示，棚户区改造既是弥补历史欠账的民生工程，也是推进新型城镇化的重要途径，还能促进房地产市场平稳健康发展。